کشمکش روسیه و اتحادیة اروپا پیرامون قوانین انرژی
مقدمه
تغییر و تحولات سیاسی و امنیتی سال‌های اخیر در عرصه‌های منطقه‌ای و بینالمللی به طور طبیعی به حوزة اقتصادی نیز کشیده شده و ژئواکونومیک بین‌الملل را دستخوش تغییر کرده است. یکی از عرصه‌های مهم مورد توجه در این زمینه بازار و تعاملات کشورها در حوزة انرژی به ویژه منابع هیدورکربنی است که با توجه به روند افزایشی مصرف این منابع به طور خاص مورد توجه کشورهای مختلف قرار گرفته است. در این راستا، تدوین مقررات و موازین همه‌گیر یکی از سازوکارهایی معمولی است که افزون بر تنظیم مناسبات در این عرصه، مانع از بروز چالش بین کشورها می‌شود. اما، به‌رغم مزیت‌هایِ بسیارِ وجود قوانین مشخص در حوزة انرژی، دستیابی به قوانینی مرضی‌الطرفین فرآگردی مشکل است که از آن جمله می‌توان به کشمکش درازمدت میان روسیه و اتحادیة اروپا در این زمینه اشاره کرد.
ضرورت تدوین قوانین جهانی در حوزة انرژی
ناظران در روسیه تأکید دارند که مسکو در فرآگرد تنظیم روابط با اتحادیه اروپا در حوزة انرژی باید تمایل تاریخی کشورهای اروپایی برای اتحاد بازارهای انرژی این قاره و انتقال مرکز اخذ تصمیمات راهبردی در این زمینه از نهادهای ملی به نهادهای فراملیتی را به عنوان یک واقعیت همواره مطمح‌نظر داشته باشد. مکانیزم همگرایی اروپا در حوزة انرژی در حال حاضر با کارآیی زیادی فعالیت می‌کند و این امر نه تنها برای ایجاد بازار داخلی انرژی و جدا کردن آن از بازارهای خارجی، بلکه در اجرای سیاست واحد خارجی اتحادیه اروپا نیز مصداق دارد. مرور تحولات نشان می‌دهد که در این سیاست از اهرم‌های آزموده شده قدیمی مانند مسأله حقوق بشر نیز استفاده شده است.
در این روند، معمولاً از اهرم‌های تبلیغی در فضای رسانه‌ای از جمله تأکید بر فقدان امنیت انرژی، کمبود ذخایر طبیعی انرژی یا بالعکس، ازدیاد مصرف انرژی که بر آب و هوای جهانی اثر منفی می‌گذارد، به عنوان بهانه‌ای برای به جریان انداختن مکانیزم اتخاذ تصمیمات مشترک اروپایی استفاده شده است. در این میان، مسأله آب و هوا به عنوان نمایش «خشم و غضب الهی» معرفی می‌شود که تنها با تعیین سهمیه‌‌های مصرف مواد هیدروکربنی برای کشورها، می‌توان خود را از این مصیبت نجات داد.
مجموعه مقررات حقوقی داخلی اروپایی موسوم به acquis communautaire مبنای حقوقی تنظیم بازار داخلی اتحادیه اروپا را تشکیل می‌دهد. این مقررات به منظور تنظیم بازار انرژی فرامرزی این قاره به گونه‌ای که به نفع اتحادیه اروپا باشد، در تار و پود نظام حقوقی کشورهای مجاور آن نیز نفوذ می‌کند. اتحادیة اروپا به این منظور از سازمان‌های منطقه‌ای و بینالمللی نیز استفاده می‌کند که کمیسیون اروپایی در رأس آنها قرار دارد. از جمله نمونه‌های بارز دیگر این فعالیت، تشکیل «جامعه انرژی اروپای جنوب غربی» در سال 2005 است. اعضای این جامعه موظف شده‌اند اسناد حقوقی اتحادیه اروپا را در نظام حقوقی ملی خود وارد کرده و به صورت مرتب گزارش عملکرد خود در حوزة انرژی را ارائه دهند. طبیعی است که اعضای جامعه انرژی حق ندارند در روند بازنگری این قوانین شرکت کنند. این اتحادیه شامل اتحادیه اروپا (به عنوان یک عضو واحد) و هفت کشور فضای یوگسلاوی سابق است. نروژ، گرجستان، مولداوی، ترکیه و اکراین نیز اعضاء ناظر آن را تشکیل می‌دهند.
بر اساس توافقات به عمل آمده قرار بر آن شده که کابینه وزیران اتحادیه اروپا، اکراین را به عضویت کامل جامعه انرژی اروپای جنوب غربی بپذیرد. در آینده نزدیک همین امر اساس تصمیمات دولت اکراین را درباره مسایل ترانزیت بینالمللی نفت و گاز تشکیل خواهد داد. افزون بر این، اتحادیه اروپا طی سال‌های اخیر بر عضویت مولداوی و ترکیه در این جامعه نیز تأکید بسیار کرده است.
قرارداد الحاقی منشور انرژی و نهادهای اجرایی این منشور از جمله سازوکارهای اصلی اجرای و کنترل سیاست انرژی اتحادیه اروپا هستند. هدف طراحی مکانیزم منشور انرژی، تنظیم نحوه تعاملی اتحادیه اروپا با تأمین‌‌کنندگان خارجی منابع انرژی و کشورهای ترانزیتی است. این نکته را نیز باید افزود که اتحادیه اروپا بر آن است تا این تعامل را مطابق با منافع و شرایط خود تنظیم کند. به همین دلیل خروج روسیه از روند الحاق به منشور انرژی، تصمیم کاملاً درست و موجهی به نظر می‌رسد. به این اعتبار، تأکید مقامات کرملین بر این است که روابط روسیه با اتحادیه اروپا در بخش انرژی باید بر توافقات مشخص بینالمللی استوار شود. این امر برای مسکو از اهمیت ویژه برخوردار است، چرا که اتحادیه اروپا سعی می‌کند دامنه نفوذ خود را در بازارهای انرژی خارجی گسترش دهد. در آینده نزدیک قزاقستان، ترکمنستان و آذربایجان نیز باید با دقت بیشتری این مسئله را مورد ارزیابی قرار دهند، زیرا این کشورها نیز قرارداد الحاقی منشور انرژی اروپا را امضا و تصویب کردهاند. این موضوع از این جهت حائز اهمیت است که این کشورها با کشورهایی چون چین، هند و ایران روابطی پایداری در حوزة انرژی داشته و یا خواهند داشت و این در حالی است که این کشورها به احتمال قوی به منشور انرژی اروپا ملحق نخواهند شد.
کشمکش مسکو و بروکسل در زمینة مقررات انرژی
هرچند در چارچوب گفتگو‌های متعدد و متنوع اتحادیه اروپا و روسیه در حوزة انرژی کلمات و جملات زیبای فراوانی رد و بدل شده، اما تأکید قاطعانة طرفین بر منافع سیاسی و اقتصادی خود باعث بی‌نتیجه بودن بسیاری از این مذاکرات شده است. در حال حاضر، طرف اروپایی از اعتبار سیاسی کافی برخوردار نیست تا موافقتنامه مشخص در حوزة انرژی بین این طرف حقوقی و فدراسیون روسیه با ذکر مسئولیت مستقیم طرفین منعقد شود. اروپایی‌‌ها هنوز تا آن حد یکپارچه نشده‌اند که در قالب یک نهاد اروپایی بتوانند از طرف همه اعضای اتحادیه اروپا این مسئولیت حقوقی را بر عهده گیرد.
با این ملاحظه، روسیه در صورت قبول تعهدات مشخص با خطرات زیادی مواجه می‌شود. از سوی دیگر، اتحادیه اروپا در جریان حل اختلافات اقتصادی و سیاسی خود با سایر کشورها از جمله روسیه بارها سیاست معیارهای دوگانه و راه‌کارهای تبلیغاتی را به کار برده که این امر باعث تنزل سطح اعتماد بین مسکو و بروکسل شده است. بر این اساس، احتمال اندکی وجود دارد که روسیه مطابق با شرایط فعلی به عضویت جامعه انرژی اروپا درآمده و مقررات حقوقی خود را با مقررات حقوقی کشورهای اروپایی هم‌سان کند. حتی بعید است که قرارداد الحاقی منشور انرژی این اتحادیه از سوی روسیه تصویب شده و به مرحلة اجرا درآید.
به این اعتبار، مسکو نباید امیدوار باشد که تنها با توسل به بیانیه‌های سیاسی بتواند مانع از روند تجاوز اتحادیه اروپا به فضای حقوقی کشورهای شوروی سابق و تلاش آن برای بیرون راندن روسیه از این فضا شود. لذا، تنها نظام جامع و همه‌گیر جهانیِ حقوقیِ تنظیم بازارهای انرژی که مبتنی بر موازین تجارت بینالمللی باشد، میتواند راه حل مناسبی برای تنظیم تعاملات میان روسیه و اتحادیة اروپا در حوزة انرژی باشد. در این چهارچوب، تمام نظام‌های حقوقی ملی و از جمله نظام حقوقی که نهادهای اتحادیه اروپا ایجاد کردهاند، باید با مقررات جهانی مطابقت داشته باشند.
به نظر می‌آید که این پیشنهاد، تنها راه حفظ ثبات بازارهای مواد خام آسیای مرکزی است که اکنون در کانون توجه مصرف‌‌کنندگان جهانی انرژی به ویژه در اتحادیة اروپا قرار گرفته است. اتحادیه اروپا با اصرار فراوان سعی می‌کند وارد این منطقه شده و به بهانة متنوع کردن مجاری تأمین انرژی خود بر معادلات انرژی این منطقه اعمال تأثیر کند. این در حالی است که سیاست‌مداران این اتحادیه به موضوع مهم وابستگی متقابل کشورها در شرایط تشکیل بازار مشترک جهانی توجه نکرده و تنها درصدد تحمیل دیدگاه‌ها خود در حوزة انرژی به سایر کشورهای هستند. همین امر تنش سیاسی منطقه‌ای را شدت می‌کند که در این رابطه می‌توان به مناقشات منجمد شده در ماورای قفقاز اشاره کرد که بالاخره به رویارویی مسلحانه مستقیم بین روسیه و گرجستان انجامید.
با التفات به مراتب بازگفته، پیشنهاد روسیه این است که مجموعه قوانین و مقررات انرژی جهانی تدوین شود و این سند به عنوان مبنای عملی اجرای «نظریه اساس حقوقی جدید همکاریهای بینالمللی در بخش انرژی» که در بهار سال 2009 از سوی دمیتری مدویدیف مطرح شد، در نظر گرفته شود. شایان ذکر است که اندیشه تدوین مقررات جهانی انرژی در مجامع بینالمللی مورد توجه قرار گرفت. هرچند در برخی گمانه‌زنی‌ها بر این تأکید می‌شد که روسیه با این پیشنهاد درصدد ایجاد یک مکانیسم تنظیم جدید، افزون بر مکانیسم‌های موجود است، اما به‌عکس، واقع امر آن است که تدوین مقررات جهانی انرژی امکان کاهش نهادهای حقوقی دیگر در بخش انرژی جهانی را خواهد داد.
استفاده از تجربه «جامعه انرژی» میتواند در این زمینه بسیار مفید باشد. اما سئوالی که در این جا پیش می‌آید این است که اگر طراحی قرارداد الحاقی منشور انرژی بیش از 10 سال به طول انجامید، طراحی مقررات جهانی انرژی چقدر زمان خواهد برد؟ اما روسیه بر این بارو است که این روند باید به عنوان فرآگرد تکمیل و اصلاح دائمی مقررات در حوزة انرژی مورد نظر قرار گرفته و اجرایی شود. در این راستا، موازین مدون حقوق اقتصاد بین‌الملل در مورد بازارهای انرژی باید اساس مقررات جدید انرژی باشد. اسناد و موازین مربوطه سازمان تجارت جهانی، سازمان بینالمللی گمرک، اتحادیه اروپا، جامعه کشورهای هم‌سود، جامعه اقتصادی یوراسیا، سازمان همکاریهای اقتصادی، سازمان‌های منطقه‌ای دیگر و بخش‌های اقتصادی سازمان ملل از جمله این موازین هستند.
بعد از تدوین اولیه مقررات باید موازین حقوقی لازمه که هنوز تدوین نشده‌اند را طراحی کرد. از جمله این قوانین می‌توان به قوانین مربوط به ترانزیت منابع انرژی در عرصه‌های بینالمللی از طریق خطوط لوله اشاره کرد. این بخش حقوق اقتصاد بین‌الملل تا کنون به اندازه کافی تدوین و تمهید نشده است. در این زمینه، کنوانسیون سال 1924 بارسلونا، موافقتنامه مبنا درباره ترانزیت و تجارت سال 1947 و قرارداد الحاقی منشور انرژی (سال 1994) آزادی ترانزیت را مورد تأکید قرار داده، اما در این اسناد به ویژگی‌های صادرات گاز طبیعی از یک کشور به کشور دیگر به نحو مفصلی پرداخته نشده است.
جمع‌بندی
با توجه به بررسی نهادهای ملی و بینالمللی مختلف، استفاده از سوخت‌های فسیلی به ویژه گاز طبیعی طی سال‌های آتی نه تنها کاهش نخواهد یافت، بلکه به نحو قابل ملاحظه‌ای رشد با افزایش نیز مواجه خواهد شد. با عنایت به این نیاز، طی سال‌های اخیر شاهد آن هستیم که بازار گاز طبیعی به تدریج از وضعیت منطقه‌ای به جهانی در حال تبدیل است. با این ملاحظه و به تبع بروز مشکلات مختلف در تعاملات انرژی در زمینه‌ها و حوزه‌های مختلف به ویژه در زمنیة ترانزیت منابع انرژی، طراحی مقررات جهانی برای تجارت این مواد از اهمیت فزاینده‌ای برخوردار شده است. طبیعی است که در چارچوب مقررات جدید انرژی، تنها مسایل استفاده از خطوط لوله تنظیم نخواهند شد، بلکه به همه مسایل این بازار پرداخته و مطمح‌نظر قرار خواهند گرفت. در این بین، مهم آن است که نباید آغاز تمهید و تدارک سازمانی در این زمینه را بیش از حد به تعویق انداخت.
*والری یازوف، نماینده دوما و رئیس انجمن گاز روسیه، «نی‌زاوی‌سی‌مایا گازی‌یِتا»
منبع: / سایت / ایراس ۱۳۸۸/۱۱/۰۴
نویسنده : والری یازوف
نظر شما